La Conferencia de
Presidentes Autonómicos de 17 de enero de 2017 alcanzó un Acuerdo sobre la
sostenibilidad del Estado del Bienestar y la reforma de la financiación
autonómica. Con este mandato, el Consejo de Ministros encargó a una Comisión de
Expertos la revisión del modelo de financiación autonómica (1).
El primer
capítulo del Informe de la Comisión se dedica a hacer un análisis sobre cómo ha
funcionado el actual modelo:
-. los recursos
han sido distribuidos de manera desigual, poco equitativa: una diferencia del
30% entre la CCAA con menos financiación efectiva (Comunidad Valenciana, con 1.997
euros /habitante) y aquella con mayor financiación (Cantabria, con 2.659 euros
/habitante) (pág. 8, Cuadro 4, CCAA del régimen común; pág 65, cap 4.4-5)
-. los recursos,
a lo largo de los últimos años, se han reducido de forma importante, un 20% menos
de financiación efectiva por habitante entre 2007 y 2014, consecuencia de la
Gran Recesión y de un sistema fiscal ineficiente (pág. 11, Gráfico 3), mientras
que las necesidades a cubrir no han disminuido, por lo que resultan claramente
insuficientes en relación con el nivel y calidad de las prestaciones
sanitarias, sociales, etc. (pág. 29, cap 1.79).
-. la Comisión
también reconoce que el actual nivel de gasto público no es exagerado respecto
a los países de la Euro Área, sino al contrario. España muestra un 21% menos de
gasto en relación con su capacidad económica (pág. 29, cap 1.76). Y eso,
incluyendo en el gasto público el pago de los intereses y el principal de una
deuda pública que se ha triplicado estos años por los rescates bancarios y la
regresividad del sistema fiscal.
-. el problema,
pues, de la insuficiencia y el déficit radica, sobretodo, en que el sistema
fiscal español recauda menos de lo que debería en comparación con los países de
la Euro Área (pág 24, cap.1.68; pág 33, cap 2.4.2). En concreto la diferencia
en 2015 era de 7 puntos de PIB, más de 70.000 millones de euros que no
ingresamos. (2)
Este tema del
“boquete fiscal” es clave, ya que, si el sistema fiscal no recauda lo que
debería para mantener los servicios sanitarios, la educación, los servicios
sociales, las pensiones, las infraestructuras, etc., entonces, aunque se
repartan bien los recursos de forma equitativa, seguirán siendo insuficientes.
Equidad y
Suficiencia.
En efecto, el
sistema de financiación debe mejorar la Equidad en la distribución de los
recursos (“que todas las CCAA (de régimen común y forales) puedan disponer del
mismo nivel de recursos por unidad de necesidad de salud, educación y servicios
sociales” (pág 33, cap.2.7)), y debe mejorar también la Suficiencia en los
recursos necesarios para garantizar las prestaciones con el nivel de calidad
deseado.
Respecto a la
forma de distribuir los recursos, la Comisión formula una propuesta detallada en la que propone mantener la actual cesta
de tributos cedidos, con algunas modificaciones, y simplificar los distintos fondos estatales para hacer más trasparente
y equitativa la asignación de los mismos (págs. 65-79, Cap 4.). Algunos votos particulares matizan diferentes aspectos.
Sin embargo,
respecto al volumen de recursos necesarios la Comisión no cuantifica un aumento
de recursos específico (el nivel de servicios garantizados debería ser un
acuerdo político), lo que propone es lograr un “equilibrio de instrumentos” que
permitan “aumentar el grado de autonomía de los ingresos”. Es decir, dar a las
CCAA capacidad para aumentar los impuestos para lograr los recursos suficientes
para financiar el nivel de prestaciones que se haya definido.
Pero ¿qué posibilidades
propone para que se aumente la financiación pública al nivel de los países de
la Euro Área, de manera que podamos garantizar la sostenibilidad del Estado del
Bienestar sin recurrir al déficit?
¿Más copagos y más
impuestos indirectos?
Sorprendentemente,
una de las formas de aumentar los ingresos que se propone es aumentar los
copagos (página 17, cap.1 40; pág 59, cap 3.59; pág 74, cap 4.43): “sería
conveniente dotar a las CCAA de competencias normativas sobre instrumentos de
copago, especialmente en el caso de la sanidad… Esta cesión es deseable por un
doble motivo. El primero es que parece lógico poner en manos de la
administración gestora del servicio un importante instrumento de gestión que
puede ayudar a disciplinar la demanda. Y el segundo es que el copago podría ser
una fuente significativa y apropiada de ingresos”. Este mecanismo no prevé
aumentar ingresos fiscales (solidarios), sino el pago del usuario por segunda
vez (además de lo que pagó con sus impuestos). No son ingresos fiscales
progresivos (como manda la Constitución en su artículo 31): no paga más quien
más tiene. Es decir, lo que se hace en vez de aumentar la financiación pública
es recortar la cobertura de un servicio haciendo que pague parte el paciente. Es
una forma injusta y regresiva de pagar la sanidad. Si el copago fuera el 100%
“resolveríamos” el problema de la financiación pública, ya no habría gasto sanitario
público, porque todo sería gasto privado. El copago no puede llamarse, ni en
todo ni en parte, financiación pública de la sanidad. La Comisión argumenta,
además, que los copagos pueden servir para “disciplinar la demanda”. Lo que
hacen los copagos es crear barreras para que los pobres, los jubilados, los más
enfermos, no puedan acceder, y que los que sí pueden pagar, paguen dos veces.
Hay una primera fase de reducción de la demanda no discriminatoria, y luego los
que tienen recursos buscan la manera de acceder a la prestación. No disciplina
la demanda en el sentido de evitar la que no está justificada. Es un error. (3,
4).
La otra forma
sugerida de incrementar los ingresos es aumentar los impuestos indirectos, el
IVA y los Impuestos Especiales (pág 40, cap 2.25; pág 43, cap 2.38; pág 53, cap
3.20). Son impuestos considerados generalmente como regresivos, en la medida en
que pagamos igual proporción tengamos lo que tengamos. Puede argumentarse que
la proporción de recaudación por estos impuestos en España es menor que en la
Euro Área. Pero, si solo se recurre a este instrumento, tendrían que aumentar mucho
para recuperar 7 puntos más de ingresos en relación con el PIB. Parece difícil ¿No
hay otra manera?
Fuentes de
ingresos “progresivos”, más justos.
No se dice nada
de aumentar los impuestos directos, aumentando los tipos de las rentas más
altas, evitando la ingeniería fiscal que hace que esas rentas altas paguen
mucho menos de lo que les correspondería. Y tampoco se dice nada del impuesto
de sociedades, que tiene enormes bolsas de ineficiencia (se paga la mitad de lo
que se debería, en conjunto). En la Gran Recesión los ingresos por IRPF, IVA,
las cotizaciones sociales y por el impuesto de sociedades cayeron en picado. En
este momento se han recuperado los ingresos por IRPF, IVA, y cotizaciones
sociales. Pero los ingresos por el impuesto de sociedades siguen casi a la
mitad. Las rentas altas no pagan. Ahí es donde se quiebra la solidaridad.
Lucha frontal contra el
fraude fiscal.
Tampoco se hace
énfasis en el fraude fiscal, que se sitúa en cifras muy importantes (60.000
millones de euros anuales). En el capítulo sobre la Administración Tributaria
integrada (pág 60 y sigts, cap 3, 46-57) se podría haber puesto el foco en esta
cuestión que sin duda sería un mecanismo más justo de solventar los problemas
de sostenibilidad, responsabilidad, y equilibrio fiscal.
En mi opinión el
documento de los expertos no da respuesta al problema de la suficiencia. Hay
una falta de ingresos, como reconocen en el diagnóstico, que es de 7 puntos de
PIB en relación con los países de la Euro Área. Si no se cierra ese boquete no
hay sostenibilidad que valga.
Tampoco menciona
el problema de una deuda pública, generada en buena medida por rescates
bancarios y regalos fiscales, que exige un gasto presupuestario anual de
100.000 millones de euros en intereses y principal que pagamos entre todos, y
que condiciona buena parte de nuestra “insuficiencia”.
En resumen, el
nuevo modelo de financiación autonómica debe lograr un mejor reparto de los
recursos entre las diferentes Administraciones (o de los instrumentos que
permitan recaudarlos), en función de sus competencias. Pero debe considerar
antes (o al mismo tiempo) cómo aumentar el volumen de ingresos fiscales totales
al nivel de los países de la Euro Área para que no se mejore solamente la
equidad, sino también la suficiencia. Es decir, recaudar un volumen de recursos suficiente, adecuado al nivel de renta del país, para garantizar un Estado del Bienestar sostenible. Y ese aumento de recursos debe basarse en
impuestos progresivos, donde pague más el que más tiene, y donde paguen todos los que
tienen que pagar, incluidas las grandes corporaciones. De lo contrario la única salida será seguir recortando las
prestaciones sanitarias y sociales, deteriorando la calidad de los servicios públicos
y promoviendo servicios privados para quienes tengan dinero para pagar. Y sálvese quien pueda.
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